Kein Grund zu Optimismus

Die zweite Verhandlungsrunde über das iranische Atomprogramm wird sehr viel schwieriger als die erste.

Iran und die internationale Sechsergruppe haben am Dienstag in Wien die zweite Verhandlungsrunde begonnen. Ziel ist der Abschluss einer „umfassenden langfristigen Lösung“ des seit elf Jahren ausgetragenen Streits um das iranische Atomprogramm. Grundlage dafür ist das Genfer Abkommen, das am 24. November 2013 zwischen dem Iran und der Sechsergruppe – bestehend aus den fünf ständigen Mitgliedern des UN-Sicherheitsrats und Deutschland – vereinbart wurde.

Im Unterschied zum „ersten Schritt“, einem sechsmonatigen Moratorium, wird die jetzt auszuhandelnde Regelung im Genfer Abkommen als „Schlussschritt“ (final step) bezeichnet. Korrekt ist das genau betrachtet jedoch nicht, da es sich wieder nur um eine Übergangsregelung handeln soll. Erst wenn diese den noch zu vereinbaren Zeitraum, für den sie gelten soll, erfolgreich bestanden hat, kann der Endzustand eintreten. Von diesem heißt es im Genfer Abkommen, dass Iran dann „wie jeder andere keine Atomwaffen besitzende Unterzeichnerstaat des Atomwaffensperrvertrags“ behandelt werden soll. Bis dahin soll sich Iran jedoch einer ganzen Reihe von Einschränkungen seines Atomprogramms unterwerfen, die jetzt gemeinsam festzulegen sind. Diese Phase ist im Genfer Abkommen nur vage als „langfristig“ (long-term) umschrieben. Die US-Regierung will in den Verhandlungen angeblich auf einer Dauer von mindestens zwanzig Jahren bestehen.

Iran und die Sechsergruppe streben an, sich bis zum 24. November – ein Jahr nach Unterzeichnung des Genfer Abkommens – über alle Einzelheiten der „umfassenden langfristigen Lösung“ zu verständigen. Ein Automatismus, nach Überschreiten dieses Termins die Gespräche abzubrechen, besteht jedoch nicht. Seit dem 20. Januar ist ein sechsmonatiges Moratorium in Kraft, das nach seinem Ablaufen im Juli „erneuert“ werden kann, sofern sich dann alle sieben Staaten darauf einigen.

Hinsichtlich der Inhalte der jetzt auszuhandelnden „umfassenden langfristigen Lösung“ enthält das Genfer Abkommen eine gemeinsame Absichtserklärung, die jedoch keinen rechtsverbindlichen Charakter hat. Die Aufnahme eines solchen Abschnitts in die Vereinbarung erfolgte auf Drängen der Iraner. Die früheren Vorschläge der Sechsergruppe bestanden lediglich aus einer ersten Stufe mit gegenseitigen „vertrauensbildenden Maßnahmen“, aber ließen völlig offen, wie es danach weitergehen sollte.

Gerade daran war das erste Moratorium gescheitert, zu dem Iran sich im Oktober 2003 vom sogenannten EU-Trio – Deutschland, Frankreich und Großbritannien – überreden ließ. In der damals unterschriebenen Vereinbarung war lediglich mit einem einzigen vagen Satz von einem künftigen „Dialog“ die Rede gewesen. Dessen Ziel sollten „für alle Seiten zufriedenstellende Sicherheiten bezüglich des iranischen Atomprogramms“ sein. Als dann die Verhandlungen begannen, stellte sich heraus, dass die drei europäischen Staaten darunter nicht weniger verstanden als den vollständigen Verzicht Irans auf die Anreicherung von Uran für mindestens zehn Jahre. Daraufhin stiegen die Iraner Anfang August 2005 aus dem Moratorium aus – und wurden plötzlich wie ein Verbrecher behandelt, der gegen seine Bewährungsauflagen verstoßen hatte. Aus „freiwilligen vertrauensbildenden Maßnahmen“ wurden ultimative Forderungen des UN-Sicherheitsrat, deren Nichtbefolgung seit Dezember 2006 mit insgesamt vier Sanktionsresolutionen geahndet wurde. Wirtschaftlich hatten die von der Weltorganisationen verhängten Strafmaßnahmen wenig Bedeutung. Sie lieferten aber den Propaganda-Rahmen für die sehr viel wirkungsvolleren Sanktionen der USA und ihrer Verbündeten.

Die zentralen Konsenspunkte des Genfer Abkommens für die nun begonnene zweite Verhandlungsrunde sind folgende:

 

• Erstens: Iran darf ein „gemeinsam definiertes Anreicherungsprogramm mit gemeinsam vereinbarten Parametern“ betreiben. Der Grad der erlaubten Anreicherung, die Produktionskapazität, die Verwendung und die Menge des angereicherten Materials, und sogar der Standort oder die Standorte der Anreicherung – alles das bedarf für einen noch genau zu vereinbarenden „langfristigen“ Zeitraum der Zustimmung der Sechsergruppe. Die permanent wiederholte Behauptung iranischer Politiker, in Genf sei Irans „Recht auf die Uran-Anreicherung anerkannt“ worden, erweist sich in diesem Kontext höchstens als Halbwahrheit.
• Zweitens: Iran soll sich verpflichten, „allen Bedenken hinsichtlich des Reaktors von Arak Rechnung zu tragen“. Es handelt sich um einen noch im Bau befindlichen Schwerwasserreaktor, bei dessen Betrieb Plutonium, also potentielles Material für Nuklearwaffen, anfallen würde. Um dieses aus den verbrauchten Brennstäben zu gewinnen, müsste Iran allerdings über eine Wiederaufarbeitungsanlage verfügen. Es besitzt jedoch keine, hat auch schon mehrmals freiwillig seinen Verzicht auf die Entwicklung dieser Technik erklärt, und hat das im Genfer Abkommen noch einmal erneut ausdrücklich unterschrieben. Die zusätzliche Verpflichtung, „allen Bedenken...Sorge zu tragen“, wird im allgemeinen so verstanden, dass Iran nach Inbetriebnahme des Reaktors die jeweils verbrauchten Brennelemente ins Ausland transportieren soll, um einen Missbrauch mit absoluter Sicherheit auszuschließen.
• Drittens: Die Staaten der Sechsergruppe verpflichten sich im Gegenzug, die vom UN-Sicherheitsrat beschlossenen sowie die von einzelnen Staaten oder von mehreren gemeinsam praktizierten „nuklearbezogenen“ (nuclear-related) Sanktionen aufzuheben. Diese Einschränkung ist wichtig, da viele Strafmaßnahmen der USA und ihrer Verbündeten gegen Iran gar nicht oder zumindest nicht ausschließlich mit dem Atomprogramm begründet werden, sondern mit angeblichen Menschenrechtsverletzungen oder auch mit der unterstellten iranischen Unterstützung für den „internationalen Terrorismus“. Die weit verbreitete Annahme, dass die USA und ihre Verbündeten die Aufhebung aller Sanktionen in Aussicht gestellt hätten, falls die Atomverhandlungen zu einer Einigung führen, ist also falsch. Die für Iran besonders schmerzlichen US-Sanktionen gegen seine Öl-Exporte sind nicht ausschließlich mit dem Atomstreit begründet, bedürften also immer noch spezieller Verhandlungen.

Übrigens bezieht sich auch das im Genfer Abkommen erklärte Versprechen der US-Regierung, während des laufenden Moratoriums keine neuen Sanktionen in Kraft zu setzen, ausdrücklich nur auf „nuklearbezogene“ Maßnahmen. Die amerikanische Chefunterhändlerin Wendy Sherman hat im Dezember 2013 bei einer Befragung durch den Bankenausschuss des Senats bestätigt, dass es sehr wohl möglich wäre, mit anderen Begründungen auch während des Moratoriums neue Sanktionen gegen Iran zu erlassen. Sie verwies bei dieser Gelegenheit darauf, dass im Menschenrechtsrat der UNO Bestrebungen im Gang seien, Strafmaßnahmen gegen Iran zu beschließen, und dass dies von den USA unterstützt werde.

Die US-Regierung geht offenbar davon aus, dass Iran in der jetzt auszuhandelnden „langfristigen“ Stufe noch sehr viel mehr Zugeständnisse machen muss als während des in Genf vereinbarten Moratoriums. Die iranische Sicht ist jedoch ganz im Gegenteil, dass ein großer Teil der für die Zeit des Moratoriums vereinbarten Beschränkungen des Atomprogramms vorübergehende Vorleistungen sind, die bei der Einigung auf eine „umfassende langfristige Lösung“ wieder fortfallen sollen. Diese Erwartungen scheinen derzeit unvereinbar und lassen kaum Kompromissmöglichkeiten erkennen. Die drei europäischen Verhandlungsteilnehmer stehen vermutlich der US-amerikanischen Ausgangsposition näher, Russland und China der iranischen.

Iran hat für die Dauer des Moratoriums folgende Schritte versprochen und großenteils auch schon umgesetzt oder mit der Umsetzung begonnen:

 

• Erstens: Unterbrechung der Anreicherung von Uran auf knapp 20 Prozent. Das Material wird zur Herstellung von Brennelementen für einen alten Reaktor in Teheran benötigt, der seinerseits der Produktion von Isotopen für medizinische Zwecke, insbesondere zur Behandlung von Krebskranken, dient.
• Zweitens: Umwandlung des gesamten Bestands an Uran, das schon auf diesen Grad angereichert wurde. Es soll je zur Hälfte zu Brennelementen verarbeitet oder auf nicht mehr als 5 Prozent verdünnt werden.
• Drittens: Einfrieren der Anreicherung von Uran auf maximal fünf Prozent auf ihrem derzeitigen Niveau. Dieses Material soll zu normalem Reaktorbrennstoff verarbeitet werden. Iran darf während des Moratoriums die Zahl der zur Anreicherung eingesetzten Zentrifugen nicht erhöhen, sondern nur beschädigte Geräte durch andere des selben Typs ersetzen. Iran hat bei der Anreicherung bisher nur einen veralteten Zentrifugentyp im Einsatz, der stark störanfällig und wenig effektiv ist. Neuere Modelle wurden bisher nur zu Testzwecken betrieben.
• Viertens: Der in Bau befindliche Reaktor in Arak darf während des Moratoriums nicht in Betrieb genommen werden. Es dürfen auch keine Brennelemente hineingebracht werden. Ob das Genfer Abkommen darüber hinaus auch einen generellen Baustopp in Arak vorschreibt, ist zwischen dem Iran und den USA umstritten. Sachlich scheint in dieser Frage Iran Recht zu haben.

Während die Iraner das Genfer Abkommen vom 24. November 2013 kurz nach seiner Unterzeichnung vollständig veröffentlichten, verbreitete das Weiße Haus lediglich ein sogenanntes „Fact Sheet“, in diesem Fall eine kommentierte Nacherzählung der Vereinbarung. Das Papier war zwar einerseits sehr ausführlich und detailliert bei der Beschreibung der Verpflichtungen beider Seiten während des sogenannten „ersten Schritts“, des Moratoriums. Es huschte aber über die grundsätzlichen Vereinbarungen hinsichtlich der „Elemente des Schlussschritts einer umfassenden Lösung“, die im Genfer Abkommen immerhin eine ganze Seite füllen, mit nur sieben absolut nichtssagenden Zeilen hinweg. Offensichtlich beabsichtigt die US-Regierung, diesen Teil des Genfer Abkommens zu ignorieren und die Diskussion darüber jetzt noch einmal bei Null beginnen zu lassen. Damit sähe sich Iran erneut in ungefähr der gleichen Situation wie bei dem Moratorium, das im Oktober 2003 mit dem EU-Trio vereinbart wurde.

Die Obama-Administration begann fast sofort damit, den in Genf scheinbar erreichten Konsens öffentlich zu demontieren. Bei einer Befragung durch den Außenpolitischen Ausschuss des Abgeordnetenhauses am 11. Dezember 2013 erklärte Außenminister John Kerry, dass der im Bau befindliche Reaktor in Arak für die USA „nicht akzeptabel“ sei. Diesen Standpunkt hat er seither mehrmals wiederholt. Beim Weltwirtschaftsforum in Davos sagte Kerry am 24. Januar: „Ein Land mit einem friedlichen Atomprogramm muss gewiss keine Anreicherungsanlagen im Schutz der Dunkelheit tief unter einem Berg bauen. Es braucht keinen Schwerwasser-Reaktor, der dazu konstruiert ist, waffenfähiges Plutonium zu produzieren, wie der in Arak.“

Die Bemerkung über die Anlage „tief unter einem Berg“ bezog sich auf Fordo. Iran hat dort angesichts der ständigen Kriegsdrohungen der USA und Israels vor wenigen Jahren eine Anreicherungsfabrik errichtet, die mit konventionellen Waffen kaum zu zerstören ist. Bis zum Inkrafttreten des Moratoriums wurde dort Uran auf 20 Prozent angereichert. Gegenwärtig liegt die Anlage weitgehend still.

Chefunterhändlerin Wendy Sherman hatte schon am 4. Dezember 2013 in einem Interview mit PBS NewsHour davon gesprochen, dass die mit dem Iran auszuhandelnde Gesamtlösung „eine Menge Demontagen ihrer Infrastruktur“ einschließen müsse, und hatte in diesem Zusammenhang konkret Arak genannt. Seither hat Sherman immer wieder die Worte „Demontagen“ (dismantling) und „demontieren“ in Bezug auf das iranische Atomprogramm, besonders auch hinsichtlich der schwachen Anreicherung von Uran (unter 5 Prozent) ins Spiel gebracht. Dieser Sprachgebrauch empört die Iraner sehr, und mit Recht weisen sie darauf hin, dass diese Worte im Genfer Abkommen an keiner Stelle vorkommen.

Ohne dass es bisher präzis formuliert wurde, will die US-Regierung offenbar auch die iranische Produktion von schwach angereichertem Uran auf einen äußerst niedrigen Umfang einschränken. Als Anhaltspunkt könnte ein Papier des US-amerikanischen Institute for Science and International Security (ISIS) dienen, das am 15. Januar veröffentlicht wurde. Dort wird unter anderem gefordert, dass Iran zur Anreicherung künftig nur noch 4.000 Gaszentrifugen – statt derzeit etwa 20.000 - betreiben darf. Die Zahl gilt für den Fall, das nur Geräte des veralteten Typs eingesetzt werden. Bei Verwendung eines moderneren Modells reduziert ISIS die Zahl auf 900. Die Anreicherungsanlage in Fordo müsse geschlossen, der Reaktor in Arak auf Leichtwasser-Technologie umgestellt werden, verlangt das Institut darüber hinaus.

Seit kurzem hat die US-Regierung in ihren Katalog für die „umfassende langfristige Lösung“ auch die Forderung aufgenommen, dass Iran keine Mittelstreckenraketen mehr produzieren oder testen dürfe. In diesem Sinn äußerte sich zum Beispiel Wendy Sherman am 4. Februar bei einem Hearing des Außenpolitischen Ausschusses des Senats. Davon steht jedoch absolut nichts im Genfer Abkommen. Die Iraner bestreiten, dass dieses Thema während der Genfer Verhandlungen überhaupt berührt wurde.

Die US-Regierung steht unter erheblichem Druck des Kongresses. Nicht nur im Abgeordnetenhaus, das von den Republikanern beherrscht wird, sondern auch im Senat gibt es klare Mehrheiten für die Maximalforderungen des israelischen Premierministers Benjamin Netanjahu: Iran muss mit Allen Mitteln gezwungen werden, erstens auf jede Anreicherung von Uran, gleich welchen Grades, absolut zu verzichten, zweitens seine dafür verwendeten Anlagen zu „demontieren“, drittens sämtliche Bestände an angereichertem Uran abzuliefern, und viertens die Bauarbeiten am Reaktor in Arak zu beenden. Der Entwurf einer Kongressresolution, die die US-Regierung verpflichten soll, kein Abkommen mit dem Iran unterhalb dieser Linie zu unterschreiben, liegt schon seit Dezember vor. Sobald die jetzt in Wien begonnenen Verhandlungen ins Stocken geraten sollten, würde die Verabschiedung durch Abgeordnetenhaus und Senat kaum noch zu bremsen sein. Und die Chance, dass es dann in beiden Kammern Zwei-Drittel-Mehrheiten gäbe, so dass ein Veto des Präsidenten unwirksam würde, wäre unter solchen Voraussetzungen groß.

Netanjahu hat am Montag vor den nach Israel gereisten Vertretern der „Präsidentenkonferenz“, des Dachverbands von 51 großen jüdischen Organisationen der USA, seine Position bekräftigt: „Das Ziel besteht nicht darin, Iran am Besitz von Atomwaffen zu hindern, sondern ihm die Fähigkeit (capability) zur Herstellung von Atomwaffen zu verweigern.“ Das richtet sich eindeutig gegen die offizielle Position der US-Regierung. In diesem wichtigen Dissens zwischen Washington und Tel Aviv steht der gesamte Kongress mit überwältigender Mehrheit nicht auf Seiten des amerikanischen Präsidenten, sondern des israelischen Premiers: Alle relevanten Resolutionen und Gesetze der letzten Jahre – durchweg fast einstimmig verabschiedet – gehen explizit davon aus, dass man Iran mit Allen Mitteln nicht nur am Besitz von Atomwaffen, sondern schon an der „capability“, sich irgendwann solche zu verschaffen, hindern müsse.

Die meisten Sanktionen gegen den Iran könnte Obama, selbst wenn er das wirklich wollte, ohne Zustimmung des Kongresses nicht aufheben. Allenfalls hätte er dann die Möglichkeit, so weit es in den entsprechenden Gesetzen vorgesehen ist, von seinem Recht auf die Erteilung von Ausnahmegenehmigungen Gebrauch zu machen. Diese müssten gegenüber dem Kongress jeweils begründet und alle sechs Monate erneuert werden. Unter solchen Bedingungen wäre aber nicht damit zu rechnen, dass große internationale Unternehmen ins Iran-Geschäft einsteigen oder gar beträchtliche Investitionen riskieren.

Ein schwieriges Hindernis auf dem Weg zu einer Einigung stellen außerdem die Resolutionen des UN-Sicherheitsrats dar, von denen vier mit Sanktionen verknüpft sind. Iran wird darin zur „Suspendierung“ seiner gesamten Uran-Anreicherung und der Bauarbeiten am Reaktor in Arak sowie seit Juni 2010 auch zum Verzicht auf die Produktion und Erprobung ballistischer Raketen aufgefordert. Um diese Resolutionen außer Kraft zu setzen, und anders wäre eine „umfassende langfristige Lösung“ des Streits gar nicht möglich, müssten alle fünf ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats – China, Frankreich, Großbritannien, Russland und USA – entweder zustimmen oder zumindest durch Enthaltung auf die Ausübung ihres Vetorechts verzichten. Im Genfer Abkommen heißt es dazu lediglich, dass man sich im Laufe der jetzt begonnenen zweiten Verhandlungsrunde damit befassen müsse.

Vor diesem Hintergrund hat Irans „Oberster Führer“ Ajatollah Sejed Ali Khamenei am Montag in öffentlicher Rede seine pessimistische Einschätzung der Chancen auf eine Verständigung mit den USA bekräftigt. Er sei nicht gegen die Verhandlungen, befürchte aber, dass sie zu nichts führen, wiederholte Khamenei seine Position, die er schon im März 2013 geäußert hatte. Verhandeln sei „eine amerikanische Taktik, um die öffentliche Meinung zu täuschen“. Die führenden Kreise der USA seien unverändert feindselig gegenüber dem Iran und der „islamischen Revolution“ eingestellt.“Selbst wenn das Atomproblem ganz genau so gelöst werden würde, wie die USA es wollen, würden die Amerikaner nach anderen Ausreden suchen.“

Khamenei, der im Westen meistens als alleiniger oder zumindest doch ausschlaggebender Entscheidungsträger des Iran dargestellt wird, erweist sich damit als ein recht einsamer Mahner. Im politischen und journalistischen Mainstream Irans gelten die Verhandlungen mit der Sechsergruppe schon jetzt als eine großartige Erfolgsgeschichte. Präsident Hassan Rouhani sprach am 14. Januar auf einer Massenkundgebung in der Stadt Ahwas davon, dass sich die westlichen und östlichen Großmächte „der Macht, der Kraft und dem Widerstand“ Irans „gebeugt“ hätten. Irans „friedliche Atomtechnologie“ werde „weltweit akzeptiert“, der „Damm der Sanktionen“ sei „gebrochen“. Ob auch von der „Kapitulation“ der Sechsergruppe die Rede war – die englischsprachigen Medien Irans schrieben tatsächlich „surrender“ -, lässt sich nicht definitiv entscheiden: Das von Rouhani verwendete persische Wort hat eine breite Bedeutungsskala.

Klug ist diese Art von populistischer Rhetorik ganz sicher nicht. Sie wird von den Scharfmachern im Westen als Munition dankbar aufgegriffen und leistet der Tendenz der US-Regierung, ihrerseits immer radikalere Forderungen zu stellen, Vorschub. Aber Rouhanis Verhalten macht deutlich, unter welchem enormen innenpolitisch Druck und Misstrauen er agiert.

Knut Mellenthin

Junge Welt, 21. Februar 2014